Principal y más representativa organización mundial intergubernamental, fundada en 1945 en San Francisco en base a la Carta de las Naciones Unidas, y compuesta por los Estados que, al haber firmado ésta, se han comprometido a mantener la paz y seguridad internacionales, y a cooperar entre sí para crear las condiciones políticas, económicas y sociales necesarias a tal fin.
La Organización de las Naciones Unidas (ONU) fue creada por las 51 Naciones Aliadas vencedoras de la II Guerra Mundial, como sucesora legal de la Sociedad de Naciones, que existiera en el período de entreguerras. La organización, bajo cuyo paraguas se situaron dos organizaciones anteriores, el Banco Mundial y el FMI (Fondo Monetario Internacional), se convirtió en la institución multilateral de cooperación internacional más importante y universal. A mediados de 1998 alcanzaba los 185 países miembros.
El objetivo central para su creación fue el de garantizar la paz y el orden mundial resultante de dicha guerra, objetivo que se pensaba que la ONU podría posibilitar por dos vías: a) En primer lugar, mediante la construcción de una sociedad civil internacional que creara una identidad mundial y posibilitara el entendimiento y la paz. Para ello se crearon, como veremos, diferentes agencias funcionales especializadas en diversas áreas (salud, educación, agricultura, etc.). b) En segundo lugar, mediante la creación de un sistema de seguridad colectiva, esto es, el compromiso de reprimir cualquier acto de agresión internacional contra un Estado mediante la utilización de la fuerza por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, a lo cual le autoriza el capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas en caso de que haya cometido una amenaza contra la paz, una quiebra de la paz, o un acto de agresión. El sistema se completa con lo dispuesto en el capítulo VI, en torno al arreglo pacífico de desavenencias, y en el VIII sobre el establecimiento de acuerdos regionales de seguridad. El sistema de seguridad colectiva, sin embargo, permaneció paralizado durante la Guerra Fría, debido a la división bipolar del mundo.
La ONU cuenta con seis órganos principales:
a) La Asamblea General, órgano plenario y deliberante que constituye un auténtico foro mundial. Cada país miembro dispone de un voto, independientemente de su peso demográfico o político, por lo que, conforme la descolonización alumbró nuevos Estados, pasó a ser controlado por una mayoría de países del Tercer Mundo, y a hacerse eco de la confrontación centro-periferia. Sin embargo, sus resoluciones no obligan a los Estados soberanos, siendo recomendaciones con fuerza moral; se adoptan por mayoría simple, salvo las importantes relativas a paz y seguridad, que requieren dos tercios. Cuenta con períodos de sesiones anuales, de septiembre a diciembre, y a veces con sesiones extraordinarias.
b) El Consejo de Seguridad, compuesto por cinco potencias vencedoras de la Guerra Mundial, como miembros permanentes con derecho a veto (EE.UU., Rusia, China, Francia y Reino Unido), así como otros 10 países elegidos por la Asamblea para dos años. Es un órgano permanente, responsable del mantenimiento de la paz y seguridad mundiales, para lo cual utiliza diferentes instrumentos: comisiones de investigación, propuestas de resolución de conflictos a las partes, relatores especiales, sanciones, embargos económicos o de tráfico de armas, así como medidas coercitivas (militares o de otro tipo) contra un Estado en virtud del citado artículo VII, para lo cual puede pedir ayuda a las organizaciones regionales de seguridad (como la otan). Aunque durante la Guerra Fría su actuación estuvo paralizada por el derecho de veto siempre que se veían afectados los intereses de alguna de las superpotencias, su papel se ha revalorizado en los 90, siendo el órgano principal de la ONU, si bien es cierto que la intervención de la OTAN en Kosovo en 1999 supuso un puenteamiento del mismo al no pedírsele el preceptivo aval para actuar.
c) El Consejo Económico y Social (ECOSOC), principal órgano encargado de la coordinación de la ONU y de sus agencias especializadas en materia económica y social. Su función consiste básicamente en el estudio y promoción (elaboración de informes) en esos campos, pero no se utiliza como un órgano de negociación de cuestiones económicas, como han propuesto los países del Tercer Mundo, funciones que desempeñan organizaciones como el Banco Mundial y el FMI, que, al regirse por votos ponderados (y no por el principio de “un país un voto”, como en el ECOSOC), están controladas por los países ricos.
d) El Tribunal Internacional de Justicia de la Haya, órgano jurisdiccional para la resolución pacífica de las diferencias entre Estados. Sin embargo, en la práctica sólo se ha ocupado de algunos casos relativos al respeto de los derechos humanos, la protección del derecho internacional humanitario y la aplicación de la ayuda humanitaria. Ello se debe en parte a que los únicos que pueden dirigirse al Tribunal son los Estados, que han de aceptar previamente someterse a su jurisdicción. El Tribunal entiende sólo de conflictos entre Estados, a diferencia de la recientemente creada corte penal internacional, cuyas causas son contra individuos. Aunque sus sentencias son teóricamente vinculantes, y el Consejo tiene potestad para imponer su aplicación si las partes no las acatan, en la práctica el Tribunal tiene poco poder para imponerlas y, de hecho, en ocasiones se han ignorado.
e) El Consejo de Administración Fiduciaria, creado para supervisar la transición a la independencia de las antiguas colonias de los países perdedores en la II Guerra Mundial. Esta función concluyó en 1994, dejando así de ser operativo.
f) La Secretaría General, o cuerpo administrativo de la organización. El Secretario General es nombrado para cinco años por la Asamblea, basándose en las recomendaciones del Consejo y, por tanto, en base a delicados consensos entre las superpotencias, lo que contribuye a limitar el margen de autonomía de sus funciones. Entre éstas figuran la gestión de la ONU, la realización de propuestas al Consejo, y la realización de iniciativas o negociaciones requeridas por el Consejo.
La ONU adolece de diferentes problemas que entorpecen su actuación, entre los que suelen señalarse los siguientes: a) La falta de independencia, pues, al estar constituida por Estados, no es un actor independiente en el escenario mundial, sino una organización regida por los intereses de los principales de ellos. b) Una estructura compleja y poco racional, fruto de la acumulación histórica: agrupa a una gran cantidad de organismos relativamente autónomos, bajo una estructura policéntrica (no hay un órgano central), lo que genera descoordinación, solapamientos y rivalidades. c) La falta de recursos financieros, agravada por el retraso en el pago de sus cuotas por algunos Estados importantes como medio de presión política (EE.UU., por ejemplo, lo ha usado para exigir el voto ponderado en la Asamblea), escasez de medios e impagos que afectan sobre todo a determinadas agencias. d) La escasa capacidad de acción y negociación en materia económica, funciones que, como hemos dicho, no se han atribuido al ECOSOC, sino al Banco Mundial y al FMI, organizaciones del sistema de Naciones Unidas pero con un estatus especial. Esta disociación entre lo político (asumido por el Consejo) y lo económico resta capacidad de actuación a la ONU para afrontar los problemas concretos con medios suficientes. e) La falta de un ejército propio, que le permita realizar acciones coercitivas por sí misma, en lugar de tener que recurrir a tropas cedidas por los Estados.
A pesar de ello, es innegable la contribución decisiva que las Naciones Unidas han desempeñado en el campo del desarrollo, la cooperación internacional, los derechos humanos y la paz. En cuanto a los derechos humanos, por ejemplo, la organización ha sido la artífice fundamental de su codificación y del establecimiento de mecanismos para su protección. Por otro lado, en relación con la respuesta ante conflictos civiles, la finalización de la confrontación bipolar de la Guerra Fría le ha permitido, desde principios de los 90, emprender un creciente número de operaciones de paz, frecuentemente seguidas por operaciones internacionales de apoyo a la rehabilitación posbélica. La actuación en este terreno se ha visto guiada en parte por los principios y objetivos establecidos en el documento programa de paz, publicado por el Secretario General de la organización, Butros Ghali, en 1992. Igualmente reseñable es la creación ese mismo año del Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA) de Naciones Unidas, con objeto de movilizar y coordinar la respuesta internacional, tanto de otros donantes como sobre todo de las propias agencias de la ONU, a los desastres provocados por causas naturales o por conflictos, que en 1998 ha pasado a llamarse Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH).
1) Actuación relativa al desarrollo
En el campo del desarrollo y las relaciones Norte-Sur, la ONU ha cumplido una importante función en diferentes planos.
En primer lugar, uno de los ejes de actuación de su actividad durante los 60 fue la de legitimar e impulsar el proceso descolonizador, mediante la creación de un Comité para la Descolonización y diferentes resoluciones de la Asamblea General, en especial la 1.514 de 1960, que proclamaba que la dominación colonial atentaba contra los derechos humanos, la Carta de las Naciones Unidas y la paz y cooperación mundiales.
Desde los años 70, los problemas del desarrollo se convierten en un eje esencial de las actividades de la organización, sobre todo de la Asamblea General. Los países del Tercer Mundo, que tras la descolonización constituyen la mayoría en ésta, la utilizan como instancia para legitimar sus aspiraciones de desarrollo y cambio de las relaciones económicas centro-periferia. De este modo, si la finalidad esencial de la ONU al fundarse era la paz internacional, desde este momento se suma la preocupación por el desarrollo y la cooperación en un mundo cada vez más interdependiente.
En este sentido, la proclamación de las sucesivas Décadas del Desarrollo, desde los años 60, sirvieron para que las reclamaciones de los países en desarrollo encontraran en las Naciones Unidas un foro donde expresarse y difundir sus propuestas. En este sentido, la declaración de la Asamblea General de 1970, estableciendo que los países desarrollados se propusieran como meta transferir a los países en desarrollo el 0’7 % del PNB, ha sido un referente fundamental, aunque se esté muy lejos de alcanzarlo. Igualmente, la Asamblea aprobó en 1974 una declaración a favor de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) basado en la interdependencia, la solidaridad y la justicia internacionales. El objetivo era posibilitar el desarrollo del Tercer Mundo y reducir la brecha que le separa del Norte, pero no sólo mediante la cooperación, sino más bien a través de unas nuevas relaciones económicas internacionales que superen la dependencia de aquél. El NOEI generó ilusiones y sirvió de base a varias conferencias internacionales, pero nunca llegó a nacer.
Diversos organismos de la ONU se convirtieron en portavoces de las propuestas elaboradas por los países en desarrollo. Ése fue el caso de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (más conocida como UNCTAD, en sus siglas inglesas), sobre todo en los años 70, y de la UNESCO, en lo referente a la educación y la cultura. Asimismo surgieron grupos informales compuestos por países en desarrollo que, haciendo uso de su derecho al voto en los organismos internacionales, mantuvieron la presión por las reivindicaciones del desarrollo. Entre ellos, el más activo ha sido el conocido como G-77, que todavía se mantiene, aunque su número ha sobrepasado ampliamente el de los 77 países con que nació y del que recoge su nombre.
Hay que subrayar también la contribución decisiva que la ONU ha tenido a la hora de reformular el concepto de desarrollo, contribuyendo a que pase de verse como mero crecimiento económico a ser concebido en clave de desarrollo humano y de desarrollo sostenible.
La ONU ha asumido el trabajo en torno a los diferentes problemas globales de la humanidad, como los relativos al medio ambiente, la demografía, los refugiados, el hambre, la pobreza y otros muchos. En consecuencia, ha organizado multitud de conferencias internacionales al respecto, y ha creado numerosas agencias especializadas, organismos y programas que integran la organización con funciones diferenciadas sobre aspectos específicos del desarrollo, como pueden ser la salud, la población, la niñez, la agricultura, etc. Este conjunto de organizaciones conforman uno de los principales elementos del sistema internacional de cooperación multilateral para el desarrollo, y han ejercido un papel crucial en la concienciación sobre los problemas del desarrollo y sobre la responsabilidad común en torno a ellos. Sin embargo, sus competencias no se ven acompañadas de los recursos materiales y la capacidad operativa necesarias, habida cuenta de que, como hemos dicho, la capacidad negociadora y decisoria en materia económica no reside en ellos, sino en el Banco Mundial y el FMI.
El complejo tejido de organismos multilaterales del sistema de Naciones Unidas puede clasificarse según un criterio funcional, distinguiendo entre organismos financieros y operacionales.
a) Instituciones financieras: son aquellas que realizan una actividad de financiación del desarrollo, fundamentalmente a través de la concesión de créditos; es decir, una función de intermediación financiera. Pueden distinguirse tres grandes grupos:
– Grupo Banco Mundial, formado por: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRD), Agencia Internacional de Fomento (AID), Corporación Financiera Internacional, Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones, Instituto de Desarrollo Económico y el Centro Internacional para Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones.
– Fondo Monetario Internacional (FMI).
– Bancos Regionales de Desarrollo: Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Asiático de Desarrollo y Banco Africano de Desarrollo.
b) Organismos operacionales: son aquellos que tienen como finalidad la asistencia técnica y financiera, siempre con carácter concesional, desde una identificación de cada organismo con un área específica de actuación. Según sus características institucionales pueden distinguirse dos tipos de organismos:
– Los programas y fondos que rinden cuentas a la Asamblea General y/o al Consejo Económico y Social, y que se financian por la aportación de las cuotas voluntarias de los países. Destacan el PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo), UNICEF, el PMA (Programa Mundial de Alimentos), el FNUAP (Fondo de Naciones Unidas para la Población), la unctad (Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo), el INSTRAW (Instituto Internacional de Investigación y Formación para la Promoción de la Mujer) y el ACNUR (Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados). El conjunto de estos programas y fondos absorbe el 75% de los fondos que se destinan a los países en desarrollo.
– Los organismos y agencias autónomas especializadas no financieras, que se dedican a ofrecer asistencia técnica en materias específicas y se financian con las cuotas fijadas para los países miembros de cada organismo y con aportaciones voluntarias. Entre éstos se hallan la OIT (Organización Internacional del Trabajo), la UNESCO (Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura), la OMS (Organización Mundial de la Salud), la FAO (Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación), el FIDA (Fondo Internacional para Desarrollo Agrícola), UNIDO (Organización de Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial), etc. La actividad de estas agencias no se limita a los países en desarrollo, sino que cubre la totalidad de los países. K.P., con A. D.
