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Proceso por el que las comunidades o diferentes sectores sociales, sobre todo marginados o excluidos, con intereses legítimos en un proyecto, programa o política de desarrollo, influyen en ellos y son implicados en la toma de decisiones y en la gestión de los recursos, siendo así actores de su propio desarrollo.
El concepto de participación viene siendo profusamente utilizado en el campo de la planificación del desarrollo para referirse a la necesidad de que los colectivos destinatarios de las políticas, programas y proyectos se involucren activamente en el logro de las metas y beneficios del desarrollo. A ello han contribuido algunas corrientes gestadas desde los años 70, como son la educación popular o la investigación-acción participativa en el campo educativo y de la acción social; los enfoques que subrayan el valor de los conocimientos de la población rural y de los indígenas, tradicionalmente ignorados o menospreciados, así como los diversos enfoques participativos, especialmente el diagnóstico rural participativo, en el campo de las intervenciones del desarrollo.
Del concepto suelen utilizarse variantes como desarrollo participativo, participación comunitaria, participación popular, participación de los beneficiarios, así como también participación de las mujeres, por ser éste un colectivo tradicionalmente marginado en la toma de decisiones. Se trata, en definitiva, de uno de los conceptos que ha cobrado mayor auge en los estudios sobre el desarrollo en las últimas décadas, habiéndose convertido en un criterio básico en el trabajo de muchas agencias multilaterales y ONG, así como en una condición exigida por numerosos donantes para la financiación de proyectos.
No obstante, la participación de las comunidades o de los sectores excluidos choca con diferentes dificultades, entre otras: a) la resistencia de las elites a compartir el poder y ver cuestionadas las relaciones de clientelismo y sumisión; b) la tradicional subestimación de los conocimientos y capacidades de los pobres, aunque algunos enfoques teóricos los han revalorizado en los últimos tiempos; c) el predominio, en la administración y en la mayoría de las instituciones, de una cultura organizativa formal, vertical, jerárquica e incluso autoritaria, poco permeable a la participación popular; d) la hegemonía, en los proyectos de desarrollo, de una visión excesivamente cortoplacista y basada en un criterio de coste-beneficio, que dificulta la necesaria inversión en recursos y tiempo para promover un proceso de participación popular. Esta misma razón, la falta de tiempo, contribuye a que el criterio de la participación sea aún menos seguido en el caso de los proyectos de rehabilitación post-desastre y, sobre todo, de acción humanitaria.
Por otra parte, dado que la participación afecta a los fundamentos en los que se asientan las políticas públicas y la cooperación internacional, se trata de un área sensible, controvertida y susceptible de diferentes interpretaciones. De este modo, existen básicamente dos formas de concebirla: bien como un medio para conseguir mejores resultados y mayor eficiencia en los proyectos, o bien como un fin en sí mismo, inherente al tipo de desarrollo que se pretende.
Los que ven la participación básicamente como un medio, la defienden con el argumento de que permite obtener resultados en el campo social muy superiores a otros modelos organizativos tradicionales y de arriba abajo, como los burocráticos y los paternalistas. Es decir, la participación permitiría: ganar en eficiencia, al contar con el apoyo y recursos de la población local; abaratar los costes de los proyectos, mediante la transferencia de parte de los mismos a los propios beneficiarios; y, algo importante, garantizar una mayor sostenibilidad de los proyectos una vez dejen de recibir apoyo externo, sólo posible en la medida en que los beneficiarios sientan los proyectos y los resultados como algo propio.
Este primer enfoque de la participación, que algunos denominan “participación tutelada”, admite diferentes grados de intensidad. Para unos consiste simplemente en que la población local colabore en la ejecución de los proyectos locales que han sido previamente planificados desde fuera de la comunidad sin consultarles. Para otros, la opinión local sí se toma en cuenta a la hora de diseñar los proyectos o programas, pero mediante “consultas rápidas” efectuadas por especialistas externos.
En opinión de otros autores y organizaciones, la participación es un objetivo en sí mismo, como una de las condiciones para alcanzar una democracia plena, así como el denominado desarrollo humano. Es decir, la conciben como un proceso de implicación y acción para potenciar la capacidad política y económica de los sectores sin poder y con mayores niveles de pobreza, vulnerabilidad y exclusión social.
Se trata en definitiva de un proceso de empoderamiento, que mejore las capacidades y el estatus de los vulnerables, y que les dote de un mayor grado de control e influencia sobre los recursos y los procesos políticos. Esto implica facilitar la creación de organizaciones locales, como asociaciones y cooperativas, con las que los pobres puedan articular y defender sus intereses, contar con una interlocución ante la administración y canalizar sus esfuerzos para el desarrollo local. Frecuentemente tales organizaciones han surgido desde las propias bases, en ocasiones en confrontación directa con el propio Estado (Kaufman y Dilla, 1998).
Participación de las mujeres
Gran parte de las reflexiones y esfuerzos realizados en materia de participación giran en torno a las mujeres, por constituir en la mayoría de las sociedades uno de los sectores sociales más relegados en los procesos de toma de decisiones.
Desde la estrategia denominada Mujer en el Desarrollo, la participación de las mujeres ha sido enfatizada en un doble sentido. Por un lado, reconociendo que las mujeres son activas agentes del desarrollo a través de sus múltiples aportes a partir de sus roles reproductores, productores y comunitarios. Por otro lado, estableciendo como meta de las políticas y proyectos el logro de mayores niveles de participación femenina en las acciones y beneficios del desarrollo.
Este segundo énfasis se deriva de la constatación empírica de que las mujeres han participado en una gran cantidad de proyectos de desarrollo sin que ello haya significado mejoras en su condición ni cambios en su posición. Por esta razón, tanto las políticas que responden a la estrategia Mujer en el Desarrollo como aquellas centradas en la estrategia Género en el Desarrollo proponen diferenciar varios niveles de participación, que pueden ser representados como los peldaños de una escalera que comienza con la participación como beneficiarias pasivas y culmina en el empoderamiento y la autonomía de las mujeres:
– Primer peldaño: las mujeres son receptoras pasivas de asistencia, bienes o servicios, sin estar involucradas de ninguna forma en la provisión de los mismos y careciendo de control sobre la cantidad del suministro.
– Segundo peldaño: las mujeres toman parte en actividades definidas por otros, siguiendo instrucciones sobre las que no tienen incidencia ni control.
– Tercer peldaño: las mujeres son consultadas acerca de problemas, necesidades y posibles soluciones, pero el resultado de la consulta puede ser una simple lista de deseos sin que existan garantías de que se operativicen sus demandas o propuestas.
– Último peldaño: las mujeres se organizan con el propósito de planear, implementar y evaluar acciones que den solución a sus problemas. Deciden autónomamente y se empoderan al afrontar la responsabilidad de las acciones de desarrollo.
En las últimas décadas, las mujeres participan cada vez más en proyectos dirigidos a ellas en el campo de la salud reproductiva, la producción alimentaria o la dotación de servicios básicos. Del mismo modo, participan activamente en la identificación de problemas y necesidades, la formulación y diseño de las actividades y, aunque en menor medida, también en el seguimiento y evaluación de los mismos. Tal participación tiene efectos positivos no sólo en la generación de autoconfianza, habilidades y experiencia organizativa en las propias mujeres, sino también en la eficiencia y sostenibilidad a medio plazo de los resultados de las acciones de desarrollo, razones por las que, en general, se alienta el involucramiento de las mujeres en tales proyectos.
No obstante, a menudo su participación queda reducida al ámbito de los pequeños proyectos específicos (de, con y para mujeres) y no se presta suficiente atención a la participación femenina en los programas y políticas que afectan sustancialmente a los procesos de cambio en sus sociedades. Es por ello que una de las metas de la estrategia Género en el Desarrollo es la promoción de las mujeres como agentes de cambio (planificadoras, administradoras, organizadoras, asesoras, educadoras y activistas políticas) en todos los niveles de la planificación y la práctica del desarrollo. J. Al. y Cl. M.

Situación de una persona cuyo grado de privación se halla por debajo del nivel que una determinada sociedad considera mínimo para mantener la dignidad.
La categoría de pobreza no es una creación moderna, aunque sí lo sean algunos de sus contenidos; por el contrario, tiene una larga tradición en la mayoría de las culturas, en cada una de las cuales se manifiesta diversamente y su significado ha ido evolucionando con el tiempo. De esta continua y variada presencia, no resulta fácil deducir un concepto único de pobreza que tenga validez universal. El concepto de pobreza se ha definido y se define de acuerdo a las convenciones de cada sociedad. La percepción que se tiene de qué es la pobreza depende del contexto social y económico y de las características y objetivos en torno a los que se organiza la sociedad. Pero, dentro de esa variedad de contenidos, cabe extraer un núcleo común a todos ellos: la pobreza siempre hace referencia a determinadas privaciones o carencias que se considera que, cuando las padecen las personas, ponen en peligro la dignidad de éstas. En este sentido, una manera de definir la pobreza es decir que marca los límites que cada sociedad o colectivo humano considera inadmisibles o insoportables para una persona.
1) Evolución histórica del concepto
Las distintas formulaciones de la pobreza y los términos con que se la ha designado reflejan, simultáneamente, la complejidad del concepto y la carga histórica que contiene. La comprensión de esta relación entre el concepto de pobreza y los valores dominantes en cada momento en la sociedad es fundamental para su análisis. Este aspecto ha sido puesto de relieve por muchos sociólogos y economistas, como Titmuss, Townsend, Abel-Smith, Atkinson y otros (Woolf, 1989).
Hasta muy recientemente la humanidad consideraba la pobreza como un fenómeno que no tenía solución porque se carecía de los conocimientos y la tecnología necesarios para superarla. La pobreza era una condición impuesta a las personas, y el hecho de que las personas cayeran en esa condición o se libraran de ella venía determinado en la mayoría de los casos por el azar. A mediados del siglo XVIII comienza a formarse la percepción de que la pobreza puede vencerse. Los avances técnicos hicieron vislumbrar el progreso económico, es decir, la posibilidad de incrementar la cantidad de bienes y servicios a disposición de los seres humanos para satisfacer sus necesidades. Los economistas clásicos entienden la pobreza como una categoría central del análisis económico, y Adam Smith afirma que ninguna sociedad puede ser floreciente y feliz si la mayor parte de sus miembros son pobres y miserables.
Pero hasta finales del siglo XIX, con los estudios de Booth y Rowntree en el Reino Unido, no se aborda la pobreza como objeto de estudio científico. Su definición de un umbral de pobreza en base a establecer la renta mínima necesaria para la supervivencia de las personas ha marcado el posterior desarrollo de los estudios de pobreza.
El estudio de la pobreza se ha impulsado en las últimas décadas del siglo XX ante el “redescubrimiento” de los fenómenos de pobreza. La percepción de la pobreza ha tenido una evolución diferenciada cuando se ha tratado de analizarla para los países desarrollados que cuando se ha planteado la cuestión de cara a los países en desarrollo. Aunque en ambos casos puede hablarse de una característica común, que es el resurgimiento, o el “redescubrimiento”, de los fenómenos de pobreza en los años 70 como el factor que ha impulsado su estudio en las últimas décadas. Este carácter reactivo ha sido una constante en el desarrollo de la investigación sobre la pobreza, que durante largos períodos permanecía prácticamente inactiva volviendo con fuerza cuando la realidad sorprendía con una dimensión del problema de la que no se era consciente.
Después de la II Guerra Mundial, la pobreza se llegó a considerar como una cuestión, si no resuelta, al menos no problemática. En los países desarrollados, la extensión y profundización del Estado del Bienestar hizo pensar en la práctica desaparición de la pobreza como fenómeno social de magnitud relevante, o, por lo menos, como una cuestión superada y cuya resolución final vendría con el transcurso del tiempo. Entre las décadas de los 50 y los 70, el fenómeno de la pobreza casi desapareció de la agenda de los científicos sociales, salvo algunas excepciones, entre las que destacan Townsend y Sen. Durante este período, la pobreza se convirtió en un objeto de técnicas de gestión social, hasta que con la aparición del paro masivo y de larga duración y de los fenómenos de exclusión social empieza a ser percibida como un proceso preocupante para el buen funcionamiento económico y social.
La realidad de los países en desarrollo presentaba un panorama distinto. No se desconocía la existencia de graves carencias, pero la explicación que se daba variaba entre consideraciones de orden histórico, por un lado, y climático-naturales, étnicas y culturales, por el otro. El enfoque con que se intentó afrontar la pobreza fue a través de la promoción del desarrollo. La ideología dominante confiaba en las posibilidades que ofrecía la economía capitalista para seguir creciendo y en las interrelaciones positivas entre el crecimiento de las economías de los países industrializados y el desarrollo de los países menos favorecidos. La pobreza era una realidad, pero no merecía una atención específica: el desarrollo estaba por llegar.
Sin embargo, la pobreza sorprendió en todos los sentidos. Primeramente, en los propios países desarrollados. En 1962, la obra de M. Harrington, The Other America, mostró el panorama de un país con unos 40 ó 50 millones de personas inmersas en nuevas y viejas formas de pobreza. En 1964, el presidente Johnson anunciaba la guerra contra la pobreza. En el Reino Unido, Brian Abel-Smith y Peter Townsend publican en 1965 su libro__ The Poor and the Poorest,__ donde ponían de manifiesto, analizando los datos oficiales, que en 1960 el 14% de la población vivía en situación de pobreza. Los datos hacían ver que no era cierto que se diera una relación automática entre crecimiento y eliminación de la pobreza.
Si esto ocurría en las economías avanzadas, no es de extrañar que las estrategias de desarrollo impulsadas a lo largo de las décadas de los 60 y 70 tuvieran como resultado el agravamiento de las desigualdades y mostraran su incapacidad para mejorar el nivel de vida de las mayorías. El objetivo de conseguir el crecimiento ocultó la pobreza que se iba generando. A partir de los 70, en gran parte debido al enfoque de las necesidades básicas, impulsado por la OIT, la consideración de la pobreza en los países en desarrollo comenzó a ser objeto de numerosos trabajos. Más adelante, las consecuencias sociales de los programas de ajuste estructural implantados de forma generalizada en los países en desarrollo, sobre todo de América Latina, a partir de la mitad de los 80, planteó de nuevo la necesidad de impulsar los estudios sobre la pobreza (Wilson, 1996:21).
En la década de los 90, las expectativas optimistas anunciadas por los organismos internacionales sobre la progresiva superación de la pobreza a escala internacional no se han cumplido. A pesar de que el objetivo de la erradicación de la pobreza ha estado presente en los foros internacionales y se ha establecido como la prioridad en la estrategia de cooperación al desarrollo, los resultados no ofrecen un escenario favorable para que los mismos mejoren si se siguen los actuales enfoques.
2) Las connotaciones políticas de la pobreza
El debate sobre la naturaleza de los procesos de pobreza es especialmente pertinente hoy en día, ya que la percepción más extendida que se tiene del fenómeno es que no responde a circunstancias de índole coyuntural. Por el contrario, la evidencia es que, a pesar del buen comportamiento de los indicadores económicos y del progreso tecnológico, los procesos de pobreza muestran una fuerte resistencia a contraerse, o lo hacen con una lentitud imperceptible o exagerada para pensar en una desaparición real a largo plazo, cuando no muestran una renovada vitalidad y surgen con nuevas manifestaciones.
El que haya una opinión compartida sobre la actualidad del fenómeno de la pobreza y su carácter no coyuntural no quiere decir que se traduzca en un diagnóstico igualmente compartido sobre sus causas. En pocos temas como en el de la pobreza la reflexión científica ha venido marcada por connotaciones políticas. La pobreza en sí misma es un problema con una importante dimensión política, ya que los intereses de los diferentes grupos tienen una fuerte influencia en los modelos de distribución y en la existencia de la pobreza (Wilson, 1996:24). Ahondar en las raíces de la pobreza supone plantear cuestiones difíciles y conflictivas, lo que explica las reticencias y los rechazos que acompañan el proceso del conocimiento de la pobreza.
Por eso no es de extrañar que en el análisis de las causas de la pobreza las posiciones de partida hayan marcado decisivamente el concepto y el diagnóstico. En un extremo se encuentran aquellas conceptualizaciones que parten de considerar a la pobreza como un fenómeno profundamente enraizado en la propia condición humana y en el funcionamiento de las sociedades. Desde esta perspectiva, la pobreza se percibe como una situación natural o, en una comprensión menos fatalista, como una enfermedad heredada a la que todavía no se ha encontrado el remedio adecuado. A pesar del cambio experimentado en la percepción de la perdurabilidad de la pobreza desde mediados del siglo XVIII y del espectacular desarrollo económico de la segunda mitad de nuestro siglo, la visión de una cierta inevitabilidad del fenómeno no ha desaparecido totalmente hoy, o por lo menos se considera que las dificultades siguen siendo insuperables a medio plazo (Roll, 1992:8).
En el otro extremo se halla la posición de que la pobreza no deja de ser un fenómeno marcado por las circunstancias propias de nuestro tiempo, no tanto por entender que sea una novedad que antes no existiera, sino porque su actual extensión y persistencia, dadas las posibilidades que ofrece hoy nuestro planeta, sólo encuentran explicación en las reglas de funcionamiento del modelo económico que no se plantean la erradicación como objetivo o, lo que es igual, permiten y consienten su existencia.
Por debajo de ambos planteamientos lo que realmente subyace es la cuestión central de cuál es la naturaleza de la pobreza, del papel que desempeña en la reproducción de las sociedades. La pobreza no es sin más una característica de la condición humana, ni su resurgir puede analizarse como un accidente histórico que se repite periódicamente.
3) Las diferentes comprensiones de la pobreza: los paradigmas
Toda propuesta que se haga sobre la pobreza debe contener tres elementos si pretende erigirse en una referencia de acción política: a) un concepto de pobreza a partir del cual se pueda proceder a conocer su magnitud e investigar sus procesos de generación, expansión, reducción o enquistamiento; b) una metodología de medición que permita delimitar y contabilizar la extensión de la realidad de la pobreza, la evolución a lo largo del tiempo y la comparación entre los países; c) los elementos clave para el diseño de estrategias políticas que tengan como finalidad la eliminación de la pobreza.
No cabe pensar en una política social que no tenga una mínima definición de quiénes son pobres o que no especifique en qué realidad social va a intervenir; ni puede plantearse una medición sin establecer con claridad qué se quiere medir; como tampoco tiene sentido proceder a la conceptualización de un fenómeno social si no hay ningún interés en conocer su dimensión y actuar sobre él. Una forma de caracterizar los diferentes enfoques de acercamiento al concepto de pobreza es, precisamente, según el énfasis que ponen en los anteriores elementos: conceptualización, medición o políticas.
La tensión entre concepto y medición se ha resuelto, históricamente, en el caso del análisis de la pobreza enfatizando la precisión y exactitud de la medición por encima de encontrar conceptos más afinados que recojan la realidad social que se encuentra tras ella. En otras palabras, la preocupación por la medición ha condicionado los esfuerzos por conceptualizar la pobreza, hasta el punto que se ha considerado que se profundizaba más y mejor en el conocimiento de la misma cuanto más precisamente se la pudiera cuantificar. En consecuencia, la preocupación por la metodología y las técnicas de medición ha marcado la mayoría de los trabajos.
Esta hegemonía de la medición no es casual, sino que encuentra su raíz en el escaso debate que ha suscitado el concepto de pobreza hasta muy recientemente. El predominio del enfoque utilitarista en la concepción del bienestar redujo los elementos definitorios de la pobreza fundamentalmente a la renta o al ingreso, estableciendo, al mismo tiempo, niveles muy nítidos y poco exigentes éticamente en la determinación de sus límites. Dado que el interés prioritario era la medición, esta forma de entender la pobreza aseguraba su cuantificación sin mayores problemas. A pesar de la gran cantidad de trabajos de medición realizados en los últimos 50 años, no se planteaba la reconsideración de los presupuestos conceptuales que conformaban la definición de pobreza.
La concepción dominante en el siglo XX se ha basado en un concepto absoluto de pobreza, definido a partir de lo que se denomina el umbral de pobreza. Ese umbral se determina en función del ingreso o renta necesario para poder sobrevivir una persona, y una vez fijado se convierte en la referencia para determinar quiénes son pobres. Realizada la identificación de los pobres, se procede a su medición. Las dos grandes preguntas que resumen el planteamiento de este enfoque se pueden formular así: la primera, quiénes son pobres (es decir, la definición del umbral); la segunda, cuántos pobres hay (o sea, la metodología de la medición).
Pero, aun cuando ése haya sido el enfoque dominante, no ha sido el único. Las distintas concepciones de pobreza pueden agruparse en dos grandes enfoques. Uno, que analiza la pobreza desde sus síntomas; otro, que se preocupa de conocer las causas de esas manifestaciones. A partir de este arranque, ambos enfoques presentan otras diferencias en la forma de abordar la pobreza, ofreciendo dos propuestas metodológicas. Si se parte de los síntomas, la medición y las políticas sociales focalizadas hacia los pobres serán sus preocupaciones. Si se parte de las causas, el análisis se centrará en conocer los procesos donde se originan esas situaciones de carencia.
La hegemonía de la primera concepción de pobreza ha sido evidente en las últimas décadas y se corresponde con la seguida por los organismos internacionales. Curiosamente, la preocupación por el debate sobre su concepto sólo se ha producido cuando se refería a las sociedades desarrolladas. La pobreza de los países en desarrollo no fue objeto de un debate paralelo, como si las grandes miserias fueran evidentes en sí mismas y no necesitaran de mayores refinamientos. El estudio de la pobreza en los países en desarrollo se ha producido desde la distancia y desde la preocupación por determinar su extensión.
Esta visión estrecha de la pobreza se resume en las siguientes características. Primera, la pervivencia de un concepto de pobreza que entiende ésta desde un referente absoluto: la mera supervivencia biológica. A pesar de los profundos cambios experimentados desde principios de siglo, la referencia de los mínimos de supervivencia apenas se ha modificado. Los mínimos que fijaron Rowntree y Booth a fines del siglo XIX no presentan diferencias sustanciales del umbral de pobreza todavía vigente del Banco Mundial, que establece el ingreso de un dólar-día por persona como referente de la pobreza. Segunda, no es una casualidad esa continuidad, si se tiene en cuenta que la gran preocupación del tratamiento de la pobreza fue su medición. Medir es distanciarse y requiere una referencia clara y precisa: las condiciones básicas para sobrevivir. Esto pone de manifiesto la falta de una preocupación normativa que plantee mayores exigencias a la hora de definir cuáles son las situaciones de pobreza que pueden y deben ser superadas. Tercera, la determinación de cuáles son los requisitos para la supervivencia no requiere ninguna definición previa de bienestar. Al contrario, su referencia es meramente negativa y responde a la pregunta: ¿cuáles son las condiciones imprescindibles para que las personas no mueran? Así, la responsabilidad del modelo –la exigencia normativa– no va más allá de garantizar la supervivencia de las personas. Los aspectos positivos del desarrollo, es decir, del bienestar, no se tienen en cuenta.
4) El Banco Mundial y la pobreza
Desde hace algunos años, se aprecia una progresiva asunción por parte del Banco Mundial (BM) del objetivo de la lucha contra la pobreza como seña de identidad de su actividad. Como consecuencia de las críticas recibidas por los fuertes impactos sociales producidos por los programas de ajuste, sobre todo tras la aparición del Informe de la UNICEF __ en 1987, el Banco inició un proceso de integración del tema de la pobreza dentro de sus actividades. Al final de la década de los 80, esa preocupación se concretó en lo que se llamó la “dimensión social del ajuste”, que tenía como objetivo una serie de políticas sociales para paliar los efectos negativos del ajuste. No constituía propiamente una iniciativa coherente, con objetivos bien definidos y con una estrategia coherente de políticas, sino un mero listado de proyectos de contenido social.
Más adelante, en su __Informe sobre el desarrollo mundial 1990, dedicado a la pobreza en el mundo, el BM propuso su estrategia de lucha contra la pobreza basada en tres puntos: aumentar las oportunidades de los activos de los pobres, especialmente el empleo; aumentar el acceso a los servicios sociales, y crear redes de seguridad social focalizadas en los sectores más vulnerables. La preocupación del BM por la pobreza se ha caracterizado por abordarla desde las medidas políticas, eludiendo revisar el concepto.
El enfoque pragmático de la pobreza adoptado por el BM, con su evolución en las propuestas de políticas, ha sido seguido por las demás organizaciones internacionales, y lo que hoy puede considerarse el “nuevo consenso de la pobreza”, vigente en los organismos internacionales a fines de los 90, responde a las propuestas del Banco (Lipton, 1997).
El “nuevo consenso” se concreta en seis puntos y no supone ninguna modificación sustancial del enfoque tradicional: a) una definición de pobreza absoluta basada en el consumo privado que se encuentra por debajo de una determinada línea de pobreza y que se concreta en el dólar por día y persona como frontera; b) la medición de la pobreza a través de tres indicadores: incidencia (porcentaje de personas por debajo de la línea de pobreza), intensidad (distancia entre el ingreso de los pobres y la línea de pobreza) y severidad (compuesto por los dos anteriores); c) favorecer las políticas que supongan el crecimiento de procesos de producción que requieran trabajo intensivo; d) que las medidas que se adopten no empeoren la distribución del ingreso; e) la necesidad de la intervención del Estado para garantizar la mejora del capital humano, especialmente en materia de salud y educación; f) la creación de redes de seguridad que mitiguen la situación de las personas más vulnerables.
Hay indicios de que ese consenso está siendo revisado. El Informe sobre el desarrollo mundial, 2000-2001 __tendrá como tema la pobreza y el desarrollo, siguiendo la línea de dedicar cada diez años, como lo hiciera en 1980 y 1990, el informe anual a cuestiones relacionadas con la pobreza. En el proyecto del Informe se adivinan algunos cambios en cuanto al concepto y a la medición de la pobreza, al reconocer el carácter multidimensional de la pobreza, superando así su visión tradicional, que la constreñía a meras referencias de consumo e ingreso. Plantea una reconsideración de la pobreza, en la que incluye como elementos constitutivos: la educación, la salud, el riesgo y la vulnerabilidad, y el acceso a la toma de decisiones en el plano local y nacional.
5) El enfoque alternativo del bienestar
El punto de inflexión de un enfoque a otro se produce cuando la preocupación del objeto central del conocimiento pasa de la situación de pobreza a explicar sus causas. El nuevo enfoque se produce al plantearse la necesidad de adecuar el concepto de pobreza a las nuevas circunstancias y de buscar una definición que contemple los valores que se reconocen a la persona. Parte de la preocupación por encontrar la norma de pobreza ajustada a nuestro tiempo: las nuevas realidades exigen nuevas conceptualizaciones. En ese contexto, la pobreza se manifiesta a través de procesos en continuo cambio, cuya comprensión y análisis requieren categorías e instrumentos nuevos. Tales elementos son la pluridimensionalidad, el concepto relativo de pobreza, los instrumentos analíticos novedosos, el contenido normativo, la adecuación a la realidad cambiante y el análisis de las causas, que se combinan para conformar el nuevo enfoque que se ha desarrollado especialmente en esta década a partir de la propuesta del desarrollo humano realizada desde el PNUD.
El paso de un concepto de pobreza absoluta a otro de pobreza relativa supone algo más que una simple modificación de los criterios para establecer el umbral de pobreza. Al reconocer que la pobreza no tiene una referencia fija, sino que ésta puede cambiar –por eso precisamente se dice que es relativa–, se hace imprescindible introducir la consideración normativa. Si ya no se tiene como referencia a los mínimos de supervivencia, que se pretendía podían fijarse de manera objetiva, es necesario establecer nuevos criterios para determinar el umbral de pobreza. Ello lleva a preguntarse por el bienestar; a determinar cuándo las personas no disfrutan de bienestar y, en consecuencia, son pobres.
En la formulación del nuevo concepto de bienestar la aportación de Amartya Sen ha tenido una gran influencia. Su propuesta supone una crítica profunda a la economía del bienestar convencional vigente y pone de relieve las reducidas bases en torno a las que se ha construido la idea de bienestar y de calidad de vida. La apertura del concepto de bienestar hacia nuevas dimensiones más allá de la mera acumulación u opulencia supone una visión alternativa del bienestar que se traduce en conceptos igualmente alternativos de desarrollo y pobreza. En resumen, Sen afirma que el espacio crucial para evaluar la calidad de vida se encuentra en las capacidades de las personas, ya que las capacidades captan el alcance de sus libertades positivas, por lo que el bienestar lo constituye la expansión de las capacidades de las personas para poder optar ante diferentes opciones.
El objetivo prioritario es asegurar que las personas pueden vivir como tales. ¿Hasta dónde se puede llegar en esa pretensión? Ésa es otra cuestión. Determinar cuándo una persona empieza a ser persona no implica vislumbrar el resultado último, ni siquiera la gama de posibles estados deseables que ella puede tener. De hecho habrá muchos posibles grupos o paquetes de objetivos diversos a conseguir. La pobreza se define al precisar cuándo la persona dispone o no de las capacidades que le posibilitan para emprender el camino que le lleve a elegir la combinación deseable y a esforzarse por conseguir los recursos necesarios para que se haga realidad.
Formulado así, definir dónde empieza y dónde acaba la pobreza implica establecer qué capacidades básicas y qué __funcionamientos son los realmente necesarios y valiosos para que la persona se realice. La gran cuestión es cómo definir ese nuevo umbral de pobreza. A. D.

Carencia de capacidades en las personas o fracaso en conseguir esas capacidades a niveles mínimamente aceptables.
La pobreza humana es la propuesta conceptual de pobreza que propone el PNUD partiendo del enfoque del desarrollo humano. Este enfoque supuso una reformulación del concepto de bienestar, por lo que era lógico que el concepto de pobreza experimentara asimismo una profunda revisión. Así lo expresa el PNUD (1997:17): “Si el desarrollo humano consiste en ampliar las opciones, la pobreza significa que se deniegan las oportunidades y las opciones más fundamentales del desarrollo humano: vivir una vida larga, sana y creativa y disfrutar de un nivel decente de vida, libertad, dignidad, respeto por sí mismo y de los demás. El contraste entre desarrollo humano y pobreza humana refleja dos maneras diferentes de evaluar el desarrollo”.
La pobreza se plantea desde esta perspectiva como la carencia por las personas del nivel mínimamente aceptable de capacidades, o el fracaso en conseguirlas. La referencia de la pobreza ya no es el ingreso o la renta, sino el proceso por el cual las personas alcanzan o no el bienestar. Al menos desde la perspectiva de la conceptualización, el PNUD sigue la propuesta de Amartya Sen de considerar las capacidades de las personas como la referencia decisiva para determinar la pobreza. Ello supone entender la pobreza como un concepto relativo, como un proceso más que como un resultado, con un contenido pluridimensional: “en el concepto de capacidad, la pobreza de una vida se basa no sólo en la situación empobrecida en que la persona vive efectivamente, sino también en la carencia de oportunidad real, determinada por limitaciones sociales y por circunstancias personales, para vivir una vida valiosa y valorada” (PNUD, 1997:18).
En los primeros Informes sobre Desarrollo Humano anuales del PNUD no se planteó la elaboración de un concepto alternativo de pobreza. Dado que el Índice de Desarrollo Humano (IDH) no se había diseñado para captar las privaciones que quedaban sin cubrir al mismo tiempo que se avanzaba en los logros de desarrollo, no deja de sorprender que durante bastante tiempo no sintiera la necesidad de elaborar indicadores que fueran sensibles a la situación de privación de las personas. Hay que esperar hasta el Informe del año 1996 para encontrar un reconocimiento del PNUD de la insensibilidad del IDH para detectar las situaciones de carencia y de aspectos distributivos, que se intentan salvar con las propuestas de un indicador específico de pobreza.
En los Informes del PNUD de 1996 y 1997 se ofrecen dos nuevos indicadores que pretenden reflejar la pobreza entendida como la carencia de oportunidades reales. Estos índices se denominan Índice de Pobreza de Capacidades (IPC), correspondiente al Informe de 1996, e Índice de Pobreza Humana (IPH), aparecido en el Informe de 1997. Los índices tienen diferencias notables, aunque el Informe de 1997 al presentar el nuevo IPH lo declara continuador del anterior IPC y construido sobre las mismas bases. El hecho de presentar dos índices en dos años consecutivos es un reflejo de las dificultades para encontrar un indicador compuesto capaz de satisfacer las complejidades del nuevo enfoque.
El Índice de Pobreza de las Capacidades (IPC) se planteaba analizar la pobreza a escala de los hogares, con el propósito de captar más directamente las privaciones de las gentes. Su objetivo era poner de manifiesto la existencia de aspectos críticos de determinadas privaciones para detectar dónde era prioritario dedicar esfuerzos para conseguir avanzar en el desarrollo humano.
En el IPC se seleccionan como aspectos básicos dos de los contemplados por el IDH, pero rechaza cualquier consideración del ingreso o renta, lo que ya supone una diferencia significativa. Pero donde más diverge el IPC respecto al IDH es en la selección de los indicadores. Los aspectos que considera básicos el IPC, y cuyas deficiencias pretende medir, son: tener una vida saludable, con buena alimentación; tener capacidad de procreación en condiciones de seguridad y saludables, y estar alfabetizado y poseer conocimientos. Los tres indicadores que miden las deficiencias de capacidad en esos aspectos son: el porcentaje de niños menores de cinco años con peso insuficiente, el porcentaje de partos que no reciben atención de personal capacitado y el porcentaje de mujeres de 15 o más años de edad que son analfabetas.
La argumentación que el PNUD hace para la elección de cada indicador se basa en sus cualidades para condensar una serie de procesos. Ello otorga a esos indicadores una especial significación como reflejo de situaciones estructurales del país, no fácilmente mejorables en espacios cortos de tiempo. Una mención especial merece el indicador de la tasa de analfabetismo de las mujeres de 15 o más años, porque refleja no ya una dimensión específica de género, sino que convierte una medida de género en una medida global del desarrollo. Según esta propuesta, no se puede decir que un país mejora porque su tasa global de alfabetismo mejora y luego hacer una acotación señalando que, sin embargo, la tasa de alfabetización de las mujeres es más lenta que la de los hombres. El IPC plantea directamente que no podrá afirmarse que se produce una mejora en la tasa de alfabetización mientras no mejore absolutamente esa tasa en el grupo de mujeres de 15 o más años. El IPC pretende poner el acento en los aspectos críticos y al señalar éste del analfabetismo de las mujeres adultas aporta un avance sobre otros indicadores en la consideración de la dimensión de género para la medida del desarrollo.
El IPC, a pesar de su indudable novedad e interés, no ha alcanzado ninguna difusión, al interrumpirse su elaboración sin que pudiera mostrar su validez como índice. Ha quedado sin explicación oficial su retirada en un período tan corto de tiempo. El hecho de que los datos de pobreza medidos según el IPC fueran mayores que las mediciones de la pobreza en base a la renta, es decir la línea de pobreza establecida por el Banco Mundial, puede haber sido uno de los factores que expliquen su corta vida.
Índice de Pobreza Humana (IPH)
En el Informe de Desarrollo Humano de 1997, el PNUD presenta el IPH como una continuación del IPC del año anterior y, en ese sentido, llamado a sustituirlo. A pesar de su pretensión por captar las carencias de oportunidad real para vivir una vida valiosa y valorada, el Informe reconoce la dificultad de integrar en el índice dimensiones críticas de la pobreza humana como son la libertad política, la participación en decisiones, la seguridad personal, las amenazas a la sostenibilidad y la equidad intergeneracional (PNUD, 1997:19).
La pretendida continuidad con el IPC anterior se pone en cuestión al contemplar las importantes diferencias que se dan en la selección de indicadores. El cuadro de las dimensiones básicas e indicadores del IPH es el siguiente:

Como puede apreciarse, los indicadores, salvo el porcentaje de menores de 5 años desnutridos, son diferentes del índice anterior (IPC). Y, lo que es más destacable, se han suprimido los indicadores que hacían referencia explícita a la mujer. Así, el analfabetismo se mide ahora sin diferenciación de género y se ha eliminado el porcentaje de partos en condiciones inadecuadas. Hay que destacar que este IPH resulta más convencional y ofrece resultados menos negativos de la pobreza, o si se quiere más suaves, que el IPC. De hecho, las estimaciones según el IPH presentan en conjunto una extensión de la pobreza más baja que la medida en base al ingreso de 1 dólar por día que establece el Banco Mundial, al contrario de lo que sucedía con el IPC. Para el año 1997, la pobreza humana, medida por el IPH, afectaba a una cuarta parte de la población de los países en desarrollo, mientras que la pobreza según el ingreso alcanzaba a la tercera parte de esa población (PNUD, 1997:26).
Merece destacarse otra cuestión en la concepción de este índice: la asunción de que la selección de indicadores debe hacerse de manera que sea sensible al contexto social del país. Esta opción plantea un debate importante. El PNUD considera que no es posible lograr un índice de pobreza humana que sea igualmente válido para todos los países.
Así, desde el Informe de 1998 distingue dos IPH, uno, el señalado arriba, denominado IPH-1, que mide la pobreza humana en los países en desarrollo; y otro, el IPH-2, que mide la pobreza humana de los países industrializados. En el IPH-2 se utilizan las mismas medidas que en el IPH-1 sobre la supervivencia y los conocimientos, si bien se utilizan niveles más exigentes para considerar cuándo hay pobreza. En cuanto a supervivencia, se considera que hay privación cuando se estima que las personas no sobrevivirán hasta los 60 años; y respecto a los conocimientos, cuando se da la situación de analfabetismo funcional (carecer de la capacidad para leer y escribir adecuada a las exigencias más fundamentales de la sociedad moderna, como leer las instrucciones de un frasco de medicamentos o leer cuentos).
Donde se introducen modificaciones es en la forma de medir la privación de aprovisionamiento económico, al considerar que existe privación cuando las personas disponen de un ingreso inferior al 50% de la media de la sociedad, y en la introducción de la exclusión social como nueva referencia de la privación humana, que se define como el desempleo de largo plazo, a partir de 12 meses de duración.
Esta diferenciación tiene una doble consecuencia: primera, abandonar la pretensión de una norma universal de pobreza; segunda, reconocer el carácter relativo y la necesidad de adecuar el concepto de pobreza a cada contexto social. Pero, igualmente, suscita la duda de si ello puede servir de apoyo a seguir considerando que los países más pobres deben contentarse con objetivos limitados de bienestar. La discusión de si los estándares de cumplimiento de las necesidades básicas deben ser los mismos para todos los países o deben establecerse según el nivel de desarrollo de cada país no tiene una respuesta única. Para algunas necesidades, fijar el cumplimiento de acuerdo a lo que los países más ricos consideran mínimos resultaría absolutamente irreal. Pero, asimismo, parece que en algunas cuestiones debiera haber una referencia universal, como, por ejemplo, alfabetismo, vacunaciones, etc. Aun reconociendo que, en principio, puede resultar positiva la elaboración de un índice de pobreza que tenga en cuenta las características de los países pobres, al mismo tiempo hay que levantar la alarma de que esa especificación no se traduzca en fijar de nuevo un nivel de mínimos de pobreza, similar al de las líneas de pobreza, que cumple una función de denuncia pero que dificulta la visión de la pobreza como una superación de privación de capacidades.
Los datos que ofrece el PNUD (1999:146-8) muestran la pobreza humana en los países en desarrollo y en columna paralela la pobreza medida en función de 1 dólar diario (PPA). Comparando los mismos con los datos que ofrece el Banco Mundial, las diferencias son notables en el caso de América Latina y el Caribe, donde según el IPH el 14’5% de las personas son pobres, mientras que según el umbral de 1 dólar/día son el 15’6%. Lo mismo ocurre con el África Subsahariana, donde el IPH estima que hay un 40’6% de pobres, mientras que el Banco Mundial establece el 46’3%. A. D.